Legitimation durch Verwaltungsverfahren? Was sich die Politik von Konsultationen beim Stromnetzausbau verspricht

Abstract

Die Energiepolitik erlebt zurzeit einen enormen institutionellen Wandel: Schon bei der Bedarfsplanung für den Netzausbau wird die Öffentlichkeit in Form von Konsultationen durch die Übertragungsnetzbetreiber und die Bundesnetzagentur einbezogen. Der Artikel untersucht, was die Entscheidungsträger dazu bewegte, Konsultationsverfahren verpflichtend einzuführen. Aus der Literatur zum Thema Öffentlichkeitsbeteiligung lassen sich dabei fünf mögliche Ziele ableiten: Eine demokratietheoretische Perspektive sieht Konsultationen als Mittel, um die Input-Legitimität von Policies zu steigern. Eine tauschtheoretische Perspektive dagegen betont, dass durch Konsultationen Expertenwissen in den politischen Prozess einfließt und Output- Legitimität erzeugt. Der soziologische Institutionalismus sieht Konsultationen als Resultat von institutionellem Isomorphismus an. Eine Prinzipal-Agenten- Perspektive sieht Konsultationen vor allem als Mittel, um Agenten zu kontrollieren, da die Prinzipale durch die Konsultationen mehr Informationen erhalten. In der politischen Praxis schließlich wird vor allem die Hoffnung geäußert, dass Konsultationen nicht nur Entscheidungen besser legitimieren, sondern letztlich auch mehr Akzeptanz für Policies erzeugen. Im Lichte dieser Perspektiven untersucht der Artikel die Einführung der Konsultationsverfahren und zeigt, dass die politischen Akteure sich vor allem die Steigerung der Inputlegitimität und der Akzeptanz des Netzausbaus durch die Öffentlichkeitsbeteiligung erhoffen. Allerdings finden sich auch viele Belege für institutionellen Isomorphismus, also dafür, dass Beteiligungsverfahren eingeführt wurden, "weil man das so macht". Dieses Faktum führt zu pessimistischen Prognosen über die Fähigkeit der Konsultationen, die erhoffte Wirkung auch zu erreichen.

The German energy transformation ("Energiewende") is a major political experiment. This experiment does not only comprise new policies, but also establishes new governance structures. The planning of electricity grids had once been a prerogative of the executive and state-owned enterprises. Now, this planning process involves extensive public participation, which marks a substantial procedural innovation for Germany. This article aims to discern the underlying motives and expectations legislators and stakeholders had when establishing these participation procedures. The academic discussion offers five perspectives on public participation: The first perspective stems from democratic theory and argues that consultation procedures improve the input legitimacy of policies. Second, the political exchange approach argues that consultation procedures enhance the output legitimacy of policies by adding technical expertise to the policy process. Third, for the principal- agent approach, consultations establish fire alarms that allow political principals to govern their administrative agents. Fourth, the most skeptical perspective stems from sociological institutionalism and sees consultations as symbolic actions, designed to conform to widely held notions of legitimacy. Fifth, in political practice a prevalent argument is that participation procedures induce high levels of acceptance for decisions. Applying these five perspectives, the article finds that decision-makers hoped to increase input legitimacy and acceptance by establishing participation procedures. In addition, mechanisms of institutional isomorphism were drivers, too.This result suggests a pessimistic prognosis regarding the effects of the procedure.