Legislative Autolimitation under Divided Government: evidence from the German case, 1976-2002

Abstract

"Die politikwissenschaftlichen Bemühungen, das Blockadepotential des deutschen Föderalismus in der Gesetzgebungsstatistik nachzuweisen, blieben bisher weitgehend erfolglos. Entsprechend blieb der Einfluss des Bundesrates auf die Gesetzgebung bei entgegenlaufenden Mehrheiten zwischen Bundestag und Bundesrat umstritten. Anknüpfend an diese Debatte entwickelt dieser Beitrag ein spieltheoretisches Modell, das die Auswirkung der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat auf die strategische Interaktion von Regierung und Opposition modelliert. Die Hauptaussage des Modells ist, dass sich deutlich entgegenlaufende Mehrheiten zwischen Bundestag und Bundesrat im Regelfall nicht in offenem parteipolitischen Konflikt niederschlagen, sondern zu gesetzgeberischer Autolimitation führen. Im Gegensatz dazu spekulieren bei knappen oder uneindeutigen Mehrheitsverhältnissen im Bundesrat sowohl die Regierung als auch die Opposition auf die Durchsetzung von weniger kompromissbereiten Positionen sowie auf eine Abstimmungsniederlage des politischen Gegners, so dass wir hier intensiven parteipolitischen Konflikt erwarten. Die sich aus dem Modell ergebenden Hypothesen werden mit Hilfe eines detaillierten Datensatzes zur deutschen Gesetzgebungstätigkeit zwischen 1976 und 2002 überprüft. Die Ergebnisse bestätigen im Wesentlichen die Autolimitationsthese des Modells und unterstreichen damit auch das erhebliche (latente) Blockadepotential des bundesdeutschen Föderalismus." [Autorenreferat]

"Most efforts to detect the consequences of divided government in German federalism by analyzing legislative statistics have been unsuccessful. Therefore, there is still much debate in Germany about the gridlock potential of divided government, as there is in the United States. Using a game-theoretic model, this paper investigates the impact of divided government on the strategic choices of government and opposition. The main conclusion of our model is that a strong opposition dominance in the Bundesrat usually does not lead to open party-political conflict, but rather to legislative autolimitation of the government which anticipates the opposition’s veto potential. However, if majorities in the Bundesrat are narrow, both government and opposition opt for less moderate policy positions, and as a result legislation is characterized by intense partypolitical conflict. The hypotheses following from the model are tested on a detailed data set comprising all legislative activity in Germany between 1976 and 2002. The results confirm the thesis that the main effect of divided government is that it induces ‘legislative autolimitation’ on the part of the government. We conclude that when majorities in the Bundestag and Bundesrat diverge, the impact on legislation is substantial." [author's abstract]