The evolution of organizational learning in the UN peace operations bureaucracy

Abstract

"This research paper analyzes the efforts of the past decade to turn the UN peace operations apparatus into a learning organization. It begins by examining a traditional organizational culture of peacekeeping, which is the subject of section 2 of this paper. The traditional culture emerged under the conditions of Cold War peacekeeping operations. It prized maximum political flexibility over professional management practices. After the shock of the UN's catastrophic failures in the face of genocide in Rwanda and Srebrenica, this traditional culture came to be challenged by a new generation of peace operations officials. This group of 'reformers' promoted objectives such as critical reflection and organizational learning while the 'traditionalists' sought to protect the organization from excessive bureaucratic standardization. Section 3 details the structural and political constraints to learning that the reform agenda had to deal with in the beginning. The peace operations bureaucracy is a fragile, extremely decentralized and highly politicized organization – and none of these traits have served to promote its capacity to institutionalize learning. Perhaps most importantly, the fact that all but a few civilian staff can only ever receive short-term contracts and have had, in 2009, less than two years of experience in peace operations underscores the adverse career incentives and limited cause to identify strongly with the organization that individuals have. Together with the cultural rift that had begun to emerge in the late 1990s, these structural and political constraints provided the backdrop for the reform efforts that began in 2000 with the so-called Brahimi report, driven by the new generation of managers who gradually came into influential headquarters jobs from the field. Their initial efforts are outlined in section 4, which draws on examples from several in-depth case studies on specific attempts at learning particular lessons in various subject areas of peace operations. After several years of focusing on the nuts and bolts of managing growth, the learning agenda took shape in 2005 as part of 'Peace Operations 2010,' Under-Secretary-General Jean-Marie Guéhenno's central professionalization initiative. Section 5 depicts the 'Peace Operations 2010' agenda that put learning at the center of reform efforts, again with illustrations from our in-depth case studies on the impact of those efforts (published in full detail elsewhere). Two of the key elements of Peace Operations 2010 were a top-down guidance development effort and a bottom-up knowledge sharing toolbox, the products of which could be used as a source of feedback to inform the formulation and improvement of guidance for as long as it would take to establish an effective evaluation capacity as well. Training and evaluation, however, did not receive the same level of attention and political/financial support from member states. As a result, even the lessons that were taken up by the organization, debated, refined and formally adopted often languished for lack of effective institutionalization in practice." (author's abstract)

"Das Forschungspapier untersucht die Bemühungen der letzten 10 Jahre, den UN-Apparat für Friedenseinsätze in eine 'lernende Organisation' zu verwandeln. Als Ausgangspunkt für diesen Prozess analysiert Kapitel 2 die traditionelle Organisationskultur der VN-Friedenseinsätze. Unter den Bedingungen der Friedenssicherung während des Kalten Krieges entstand eine Organisationskultur, die ein Maximum politischer Flexibilität auch auf Kosten der Professionalisierung von Führung und Verwaltung zu sichern suchte. Als eine Folge des katastrophalen Versagens der VN gegenüber dem Völkermord in Ruanda und Srebenica begann eine jüngere Generation von Mitarbeitern, diese traditionelle Kultur herauszufordern. Diese 'Reformer' wollen Ziele wie Selbstkritik und Organisationslernen stärker verankern, während die 'Traditionalisten' versuchten, die Organisation vor übermäßiger bürokratischer Standardisierung zu schützen. Kapitel 3 zeigt die strukturellen und politischen Grenzen auf, der die Reforminitiative im Hinblick auf die institutionelle Lernfähigkeit der VN-Friedenssicherungsbürokratie gegenüber stand. Die VN-Friedenssicherungsbürokratie ist eine fragile, extrem dezentralisierte und höchst politisierte Organisation – und keine dieser Eigenschaften war hilfreich bei der Entwicklung ihrer Lernfähigkeit. Die Tatsache dass zivile Mitarbeiter nur auf Kurzzeitbasis angestellt werden und z.B. 2009 im Schnitt weniger als zwei Jahre Erfahrung in Friedenseinsätzen hatten unterstreicht die problematischen Anreizstrukturen und die mangelnden Grundlagen zur dauerhaften Identifikation des Einzelnen mit der Organisation. Der kulturelle Konflikt seit Ende der 1990er Jahre und diese strukturellen und politischen Hindernisse bildeten den Kontext für die Reforminitiative der 2000er Jahre. Diese begann mit dem sog. Brahimi-Bericht 2000 und wurde von hauptsächlich jüngeren Mitarbeitern vorangetrieben, die aus dem Feld in einflussreiche Positionen im Hauptquartier gelangten. Ihre ersten Schritte werden in Kapitel 4 skizziert, mit Beispielen aus einigen detaillierten Fallstudien über konkrete Lernprozesse. Für die ersten Jahre stand die Bewältigung des enormen Wachstums der Friedenseinsätze im Vordergrund. Erst 2005 begann die Lernagenda als Teil von 'Peace Operations 2010', der Professionalisierungsinitiative von Untergeneralsekretär Jean-Marie Guéhenno, Form anzunehmen. Kapitel 5 beschreibt die Initiative 'Peace Operations 2010', die das Thema Lernen in den Mittelpunkt stellte. Dazu dienen wieder Beispiele aus unseren Fallstudien (die in vollem Umfang an anderem Ort veröffentlicht wurden). Zwei der Kernelemente der Initiative waren die Einführung zentralisierter Doktrinentwicklung und dezentralisierten Wissensaustauschs durch eine Reihe von Instrumenten, deren Ergebnisse auch als Feedbackmechanismus für Doktrinentwicklung bis zur Entwicklung effektiver Evaluierungsprozesse dienen konnten. Ausbildung und Evaluierung gerieten dabei ins Hintertreffen, sowohl intern als auch von seiten der politischen und finanziellen Aufmerksamkeit der Mitgliedsstaaten. Daher wurden auch die Lehren, die die Organisation aufnahm, diskutierte, verbesserte und letztlich annahm, in der Praxis nicht umgesetzt." (Autorenreferat)