The creation of multi-ethnic police services in the Western Balkans: a record of mixed success

Abstract

"In the framework of the OSCE's post-conflict rehabilitation activities, the police component is of increasing importance. The aim of the Centre for OSCE Research's (CORE) project 'The OSCE and the Creation of Multi-Ethnic Police Forces in the Balkans', on which the findings of this report are based, was to analyze the OSCE police missions in Kosovo, Southern Serbia (Presevo Valley) and Macedonia, to inquire whether and to what extent multi-ethnic police services can help to overcome the legacy of ethno-political conflicts, and to study the problems confronting the OSCE, UN and EU when they developed and implemented their training concepts. The three central research questions were: Firstly, to what extent could multi-ethnic police forces be established in the post-war societies of the Western Balkans? Secondly, to what degree have the populations gained confidence in them? And thirdly, which factors explain the success or failure in establishing multi-ethnic police services? The findings of the study are primarily based on interviews with and surveys of about 700 local police officers and their OSCE, UN and EU police instructors and monitors in Kosovo, Southern Serbia and Macedonia. The results of the study are mixed. One clear success consists in the fact that the international police missions were able in all three cases to recruit and train as many officers as planned. Furthermore, a general climate of professionalism and comradeship has developed within the multi-ethnic police units. Moreover, in all three cases the ethnic Albanian population has gained confidence in the new police forces. However, a number of negative aspects must also be mentioned. In contrast to the ethnic Albanian population, ethnic Serbs and Macedonians view the multi-ethnic units with much scepticism. In addition, there are considerable problems with integrating the multi-ethnic units into the regular Serbian and Macedonian police forces, in particular into the special police forces that fight organized crime and terrorism. The prime reason for this poor integration is the insufficient training of the new police officers. The low educational level of many ethnic Albanian police applicants poses a significant obstacle to their further education. The fact that unsuitable police applicants were nevertheless recruited is due to the political pressure by all ethnic communities. In addition, international actors in Kosovo had severe problems in gaining reliable information about the applicants, because relevant documents had vanished during the war. Other reasons for the often unprofessional performance of new police officers were rooted in the over-centralized command structures of the Serbian and Macedonian post-socialist police forces that also give way to political interference into the police service. A related problem is the very low salaries of police officers that provide fertile ground for corruption. Finally, effective police work was hampered in all three cases by the severe deficits within the judiciary. The conclusion is that states and international organizations should be prepared to provide a sufficient level of resources over a longer period to secure the sustainability of police re-form. In addition, they should exert more political pressure on the political actors of the host countries to combat the structural deficits in the police services and the judiciary. Moreover, additional efforts are needed to achieve better integration of minority officers in all branches of the police services, and to further promote the acceptance of the multi-ethnic police units within the ethnic Serbian and Macedonian communities." (author's abstract)

"Im Rahmen der Post-conflict Rehabilitation Activities der OSZE spielen die Polizeikomponenten eine immer bedeutendere Rolle. Das Ziel der diesem Beitrag zugrunde liegenden Studie 'Die OSZE und der Aufbau Multiethnischer Polizeien auf dem Balkan', die am Zentrum für OSZE-Forschung (CORE) durchgeführt wurde, bestand darin, die OSZE-Polizeimissionen im Kosovo, in Südserbien (Presevotal) und Mazedonien dahingehend zu untersuchen, ob und wieweit es mit Hilfe des Instruments multiethnischer Polizeien möglich ist, die Folgen ethnopolitischer Konflikte zu überwinden sowie zu analysieren, vor welchen Problemen OSZE, UN und EU standen, als sie entsprechende Ausbildungskonzepte entwarfen und umsetzten. Die drei zentralen Forschungsfragen lauteten: Erstens, inwieweit ist es in den Nachbürgerkriegsgesellschaften des Westbalkans innerhalb weniger Jahre gelungen, funktionierende multiethnische Polizeien aufzubauen? Zweitens, inwieweit haben die Bevölkerung und insbesondere die Minderheiten Vertrauen in die neue Polizei gefasst? Und drittens, welche Faktoren erklären den Erfolg bzw. Misserfolg beim Aufbau multiethnischer Polizeien? Die Ergebnisse der Studie beruhen primär auf Interviews und schriftlichen Befragungen von rund 700 einheimischen Polizisten und deren internationalen Ausbildern und Beobachtern von der OSZE, EU und UNO im Kosovo, in Südserbien und in Mazedonien. Die Untersuchung kommt zu einer differenzierten Erfolgsbewertung der Implementierung der Missionsmandate. Positiv kann zunächst festgehalten werden, dass alle Missionen die Vorgaben für die Anzahl an zu rekrutierenden und auszubildenden Polizisten erfüllt bzw. übertroffen haben. Darüber hinaus hat sich in allen drei Untersuchungsfällen in den multi-ethnischen Polizeieinheiten ein kollegiales und professionelles Klima entwickelt. Ferner können die Missionen in allen drei Fällen positiv verbuchen, dass der Aufbau der multi-ethnischen Einheiten insbesondere bei der albanischen Bevölkerungsgruppe einen vertrauensbildenden Effekt erzielt hat. Neben diesen grundlegenden positiven Ergebnissen ist jedoch eine Reihe negativer Aspekte zu vermerken: Im Gegensatz zur albanischen Bevölkerung betrachten Serben und slawische Mazedonier die multiethnischen Einheiten weiterhin mit Skepsis. In Südserbien und Mazedonien gibt es darüber hinaus noch große Probleme, die multiethnischen Einheiten in die allgemeinen Polizeiapparate zu integrieren. Besonders schwierig stellt sich die Kooperation der multiethnischen Einheiten mit den zur Terror- und Kriminalitätsbekämpfung eingesetzten Spezialeinheiten dar. Primär ursächlich für die mangelhafte Integration der multiethnischen Einheiten ist der unzureichende Ausbildungsstand der neuen Polizisten. Die Gründe hierfür liegen zum einen in den Bildungsdefiziten vieler albanischer Polizeianwärter. Zum anderen tragen strukturelle und konzeptionelle Defizite der Grundausbildung an den Akademien und in den Praxisphasen zum unzureichenden Ausbildungsstand der neuen Polizeibeamten bei. Dass Polizeibewerber, die aufgrund ihrer Bildungsdefizite, krimineller Hintergründe oder anderer negativer Persönlichkeitsmerkmale für den Polizeidienst nicht geeignet sind, aber dennoch rekrutiert wurden, lag am Einfluss politischer Parteien und Rebellengruppen auf das Rekrutierungsverfahren sowie an den spezifischen Problemen der Informationsgewinnung durch internationale Rekrutierer unter Nachkriegsbedingungen." (Autorenreferat)