Nachhaltigkeit in der Raumentwicklung: wirksame Steuerung in einem vermachteten Umfeld?

Abstract

"Die Steuerung räumlicher Entwicklung ist nicht nur ein bedeutendes Feld von Nachhaltigkeitszielen, sondern kann aus mehreren Gründen dienen, um zentrale institutionelle Voraussetzungen für Wandlungsprozesse zu untersuchen: So sind die Raumordnungspolitik und Raumplanung - das institutionelle Rückrat der politischen Steuerung räumlicher Entwicklungen - als Teil der funktionalen Ausdifferenzierung moderner Gesellschaften entstanden, um im begrenzten Staatsgebiet die gesellschaftlichen Wachstumsdynamiken zu regulieren und zu steuern. Sie sind also grundsätzlich integrativ angelegt. Die empirische Auseinandersetzung mit diesen Institutionen war in der deutschen Theoriebildung zudem eine der wichtigen Quellen für die Steuerungstheorie und den Steuerungsskeptizismus. Eine Untersuchung der (deutschen) Raumentwicklungspolitik und zentraler räumlicher Dynamiken lässt zwei zentrale Entwicklungslinien erkennen, die auch für Nachhaltigkeitsstrategien eine entscheidende Ausgangsbedingung darstellen: Erstens haben die Instrumente der Raumentwicklungssteuerung die Dynamik wirtschaftlicher, infrastruktureller und siedlungsräumlicher Entwicklungen zu keinem Zeitpunkt gebremst, sondern nur moderiert. Obwohl sie auch entstanden sind, um naturräumliche Funktionen zu sichern, hat ihre Entwicklungsfunktion gegenüber der Regulierungsfunktion regelmäßig ein Übergewicht gehabt. Zweitens wurden und werden die Form und die Entwicklungsrichtung der Raumnutzung seit dem Beginn der Industrialisierung in erheblichem Maße von ökonomischen Kalkülen bestimmt, die den Raum zu einer Ressource unter anderen machen, deren Nutzung Rentabilitätskriterien unterliegt und gleichzeitig als spatial fix zukünftigen Veränderungen entgegensteht. Diese Dynamik wirkt trotz gewachsener ökologischer Gefährdungen weiterhin fort. Die Internationalisierung und Globalisierung des Wettbewerbsdrucks hat die Bereitschaft, der ökonomischen Restrukturierung Priorität einzuräumen, sogar weiter erhöht. Im Rahmen eines emergenten Entwicklungsprozesses führen die bestehenden Machtstrukturen damit auch in Hinblick auf die ökologischen Qualitäten von Räumen kontinuierlich zu einer Degradierung. Gleichzeitig lassen sich aber drei Prozesse erkennen, die aus der inkrementellen Ausdifferenzierung des politisch-institutionellen Systems resultieren und verschiedene Steuerungsinstrumente hervorgebracht haben, die sich bei der Regulierung von räumlicher Entwicklung als wirksam erwiesen haben: die fachliche Professionalisierung, die zur Bildung von Regulierungsfunktionen in spezialisierten Behörden führte, die kontinuierliche Verlagerung von Regulierungspotentialen auf höhere Ebenen im staatlichen Mehrebenensystem, die Stärkung prozeduraler Partizipation, die über die Einbeziehung organisationsschwacher Gruppen eine Pluralisierung der zu berücksichtigenden Interessen begünstigt. Um Nachhaltigkeit gerichtet entwickeln zu können, bietet es sich also an, bei der Entwicklung wirksamer Steuerungsinstrumente gezielt an diese Trends und Mechanismen anzuknüpfen. Sie wirken in erster Linie auf eine Begrenzung der Durchsetzungsfähigkeit ressourcenstarker Akteure und Akteursbündnisse zugunsten einer Pluralisierung von Aushandlungsprozessen. Steuerung und Nachhaltigkeitsorientierung würden an ein prozedural angelegtes Verständnis von Nachhaltigkeit anschließen, bei dem allerdings eine ökologische Schwerpunktsetzung des Leitbildes nicht von vornherein normativ unterstellt werden könnte, sondern sich im Dialog mit ökonomischen und sozialen Interessen an der Raumnutzung erst durchsetzen müsste - allerdings gestützt auf wirksame inhaltliche und prozedurale Regulierungen. Im Rahmen diese prozeduralen Verständnisses von Wandel kann davon ausgegangen werden, dass Wandel sich erzielen lässt - allerdings nur in begrenztem Umfang gerichtet und in Abhängigkeit von der Lernbereitschaft von Akteuren mit divergenten Interessen." (Autorenreferat)