Weakening codetermination? Works council reform in West Germany in the 1980s

Abstract

Als 1982 die CDU-geführte Koalition an die Macht kam, wurde von vielen Seiten erwartet, daß Einfluß und Vorrechte der Betriebsräte, die noch kurz vor dem Ende der sozial-liberalen Regierungskoalition beträchtlich ausgeweitet worden waren, nun eine deutliche Einschränkung erfahren würden. In dem Beitrag wird die politische Diskussion über Stellung und Rechte von Betriebsräten in den 80er Jahren nachgezeichnet. Dabei wird die weitverbreitete politikwissenschaftliche Argumentation widerlegt, derzufolge durch den Föderalismus eine zu radikalen Lösungen neigede politische Kultur verhindert und statt dessen eine auf Konsens ausgerichtete Politikgestaltung praktiziert wird. Vielmehr wird auf zwei Einflußmomente verwiesen, die radikale Veränderungen verhindern: Zum einen mußten in dem zur Sicherung der parlamentarischen Mehrheit notwendigen komplizierten Aushandlungsprozeß zwischen den Koalitionspartnern bereits Kompromisse geschlossen werden, durch die das eigentliche Anliegen von Initiativen zur Änderung des Betriebsverfassungsgesetzes bereits erheblich verwässert wurde. Als bedeutsamer aber erwies sich - und dies ist aus angelsächsischer Perspektive überaus überraschend -, daß die deutschen Unternehmen gerade die Reformen ablehnten, die die konservativ-liberale Regierung als in deren Interesse liegend bezeichnet hatte. Diese ablehnende Haltung ist nur zu verstehen, wenn die spezifischen Anreize und Beschränkungen genauer betrachtet werden, denen sich die Arbeitgeber in einem koordinierten Produktionsregime gegenübersehen. (HH)

"Codetermination (Mitbestimmung) in (West) Germany has been one of the most controversial areas of political and economic conflict. When the CDU-led coalition came to power in 1982, there was a widespread expectation that the powers and privileges enjoyed by works councils (which had been significantly extended by the outgoing coalition of Social Democrats and Liberals) would be restricted. The only significant legislative assault on the institutions of 'Mitbestimmung', however, came in the form of two relatively minor initiatives - to reform works council electoral law (Minderheitenrechte) and to set up representative bodies for 'middle management' within firms (Sprecherausschüsse). Despite strong backing from various elements within the coalition, however, these proposals, although eventually approved by Parliament, were significantly diluted in the consultative process, and in their final form have had almost no impact. This paper examines the passage of these two proposals as a way of addressing the broader question of why 'neoliberalism' (in particular the antiunion agenda) made so little progress in West Germany during the 1980s. It rejects the common political science explanation that policy radicalism in Germany is inhibited by federalism and a culture of consensual policy-making. In its place, it suggests two factors that are responsible for frustrating radical change. Firstly, the complex bargaining between coalition partners that was required to construct a legislative majority entailed a series of trade-offs that watered down the main thrust of the two proposals. Secondly, more significantly (and from an Anglo-American perspective more surprisingly), German employers were opposed to the very reforms that the conservative government claimed would advantage them This opposition can only be understood by examining the distinctive incentives and constraints facing employers in a co-ordinated production regime." (author's abstract)