Die Sanktionspolitik der Arbeitsagenturen nach den "Hartz"-Reformen: Analyse der Wirkungen des "Ersten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt"

Abstract

"Im Rahmen des 'Ersten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt' wurden die Zumutbarkeitskriterien verschärft und die Sperrzeitendauer reformiert, um die Sanktionsinstrumente der Bundesagentur für Arbeit (BA) leichter anwenden zu können, den Missbrauch von Versicherungsleistungen zu reduzieren sowie den Abgang aus dem Leistungsbezug zu beschleunigen. Der vorliegende Beitrag analysiert die Wirkungen der Reformen auf die Sanktionspolitik der BA und ihrer regionalen Arbeitsagenturen. Dabei liegt das Hauptinteresse auf der Implementation der Sanktionen in den Arbeitsagenturen vor und nach den Hartz-Reformen. Der Fokus ist auf die Aussprache von Sperrzeiten, die den Bezug von Lohnersatzleistungen unterbrechen, gerichtet. Die Analysen basieren auf regionalen Geschäftsdaten der BA-Statistik, die für den Zeitraum 2000 bis 2004 quartalsweise vorliegen, einer schriftlichen Befragung aller Arbeitsagenturen sowie qualitativen Interviews in zehn Agenturen. Die empirische Analyse beruht auf linearen Paneldatenmodellen. Es zeigt sich, dass die Verhängung von Sanktionen erheblich durch regionale Kontextbedingungen beeinflusst wird. Die Sperrzeitenquote steigt bei einem niedrigeren Arbeitslosigkeitsniveau, einer kürzeren durchschnittlichen Arbeitslosigkeitsdauer sowie einem höheren Angebot offener Stellen. Die exogenen Faktoren restringieren den Spielraum für regionalspezifische Sanktionspolitiken. Dieser Spielraum wird ebenfalls durch Faktoren innerhalb der Agenturen eingeschränkt: Die Ressourcenausstattung, gemessen an Betreuungsrelationen Arbeitsloser zu Vermittlern/ Beratern, wirkt sich auf das Niveau verhängter Sperrzeiten aus: Je höher das Verhältnis Arbeitsloser zu Vermittlern bzw. Beratern ausfällt, desto weniger Sperrzeiten werden ausgesprochen. Die Sanktionspolitik der BA ist in der Folgezeit des ersten Hartz-Gesetzes deutlich rigider geworden, was sich im Jahre 2003, verstärkt ab dem zweiten Quartal durch eine Veränderung der BA-Geschäftspolitik, in einem drastischen Niveauanstieg der Sperrzeitenquoten wegen Ablehnung eines Jobangebotes ausgedrückt hat. Der Druck auf arbeitslose Leistungsempfänger hat nach den Hartz-Reformen eindeutig zugenommen. Im Jahre 2004 'normalisierte' sich die Situation zwar, die Sperrzeitenquoten lagen jedoch weiterhin über dem Niveau vor den Reformen, weshalb von einem längerfristigen Einfluss der Hartz-Gesetze auf die Sanktionierung von Leistungsempfängern ausgegangen werden kann. Trotz der Restriktionen durch exogene und endogene Einflüsse lassen sich im Vergleich der Agenturen regionale Unterschiede in den Sanktionspolitiken ermitteln. Man kann demnach von sanktionspolitisch 'strengeren' und 'milderen' Agenturen sprechen. Die regionale Heterogenität macht sich auch bei der Umsetzung der Reformen bemerkbar: Während einige Arbeitsagenturen infolge der Gesetzesänderung ihre Sperrzeitenpolitik spürbar verschärften, reagierten andere Agenturen kaum, teilweise gar nicht auf die rechtlichen Veränderungen. Die Reformen sind demnach von den Arbeitsagenturen nicht einheitlich implementiert worden." (Autorenreferat)

"In the context of the first so-called 'Hartz law' reforming labor market policy in Germany, the criteria for appropriate work have been sharpened and the duration of unemployment benefit sanctions designed more flexibly. The aim of these reforms was to make the sanction instruments of the German public employment service ('Bundesagentur für Arbeit', BA) more usable, to reduce the misuse of unemployment insurance benefits and to accelerate the outflow rate from unemployment. This paper analyzes the impact of those reforms on the BA sanction policy and its regional unemployment offices by focusing on the implementation of sanctions before and after the 'Hartz reforms'. The imposition of a sanction is defined by a so-called 'Sperrzeit', a temporary withholding of unemployment benefits after the unemployed refuses to take an appropriate job offer on the first or second labor market. The analysis is based on regionally aggregated administrative data from the German public employment service, which was provided on a quarterly basis, a survey of all regional employment offices in Germany and qualitative face-to-face interviews in selected employment agencies. The empirical analysis makes use of different types of linear panel data models. The results show that the imposition of sanctions is significantly influenced by regional labor market conditions. The sanction rate of an employment agency rises when unemployment levels are lower, the average duration of unemployment shorter and the supply of vacancies higher. These exogenous factors restrict the leeway of regionally specific sanction policies. Moreover, conditions within the employment offices affect the decision-making capability of an employment agency: The more resources the agency has (measured by staff in relation to the stock of the unemployed) the higher its sanction rate will be. The sanction policy of the BA has been clearly tightened in the aftermath of the 'Hartz reforms', especially since the second quarter of 2003, which was marked by a steep increase in the overall sanction rate. During 2003, this increase was boosted by a change in sanction policy from within the employment service. As a consequence, the pressure on unemployment benefit recipients to accept a job offer has risen. In 2004, the situation calmed down to some degree, whereas sanction rates remained high and above pre-'Hartz' levels. There seems to be some long-term effect of the reforms in the sanction policy. Despite the restrictions imposed by exogenous and endogenous factors one can clearly distinguish sanction policies on a regional level between different employment agencies. There are more 'rigorous' and more 'gentle' employment offices in Germany. This regional heterogeneity also becomes apparent in the implementation of the 'Hartz reforms'. Whereas some employment agencies noticeably tightened their sanction policy following the legal reforms other agencies reacted very modestly or not at all. The first 'Hartz law', with regard to benefit sanctions, has thus not been implemented consistently by the employment offices." (author's abstract)