Deutsche Investitionen und Beschäftigung in Afrika - Welche Rolle können öffentliche Fördermaßnahmen spielen?

Abstract

Während die Förderung ausländischer Direktinvestitionen (ADI) zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Unterstützung der Industrialisierung in Afrika eine herausragende Rolle in entwicklungspolitischen Agenden spielt, ist überraschend wenig über die Beschäftigungseffekte solcher Investitionen bekannt. Auch im Compact with Africa (CwA) der G20 sowie der Sonderinitiative "Gute Beschäftigung für sozial gerechten Wandel" standen und stehen die Schaffung von guten Arbeits- und Ausbildungsplätzen durch Privatinvestitionen und die Förderung von ADI durch außenwirtschaftliche und entwicklungspolitische Programme im Fokus. Diesen politischen Initiativen liegen zwei Annahmen zugrunde: Zum einen, dass durch Investitionsprojekte ausländischer Firmen Arbeitsplätze geschaffen werden, und zum anderen, dass entsprechende öffentliche Förderprogramme Investitionen und deren Beschäftigungswirkung hebeln. Arbeitsplätze können direkt in sogenannten Greenfield-Projekten, also neu geschaffenen Unternehmensstrukturen, entstehen. Darüber hinaus können durch Wettbewerb und/oder Verflechtungen mit der heimischen Wirtschaft auch Arbeitsplätze im selben Sektor oder in vor- und nachgelagerten Sektoren abgebaut oder aufgebaut werden. Diese Übertragungseffekte sind von zentraler Bedeutung für die Beschäftigungswirkung von ADI. Indirekte Beschäftigungseffekte in heimischen Unternehmen sind nur schwer zu quantifizieren, allerdings sind in Einzelfällen erhebliche Multiplikatoreneffekte nachgewiesen worden. Die Anzahl der direkt durch ausländische Direktinvestitionen geschaffenen Arbeitsplätze in Afrika ist eher moderat und variiert stark zwischen Ländern und Sektoren. Allerdings können ausländische Firmen eine wirtschaftlich bedeutende Zahl von (formellen) Arbeitsplätzen im verarbeitenden Gewerbe schaffen, d.h. in einem Sektor, dessen Wachstum immer noch als entscheidend für wirtschaftliche Entwicklung gilt. Außerdem geht man davon aus, dass ausländische Unternehmen im Vergleich zu inländischen Unternehmen im Durchschnitt höhere Löhne zahlen, produktivere und stabilere Arbeitsplätze bieten und mit größerer Wahrscheinlichkeit zusätzliche Leistungen wie Krankenversicherungen anbieten. Tatsächlich wurden, insbesondere in afrikanischen Ländern, deutliche Unterschiede zwischen Unternehmen in ausländischem und inländischem Besitz in Bezug auf viele dieser beschäftigungsbezogenen Merkmale dokumentiert. Um Anreize für mehr ADI in Afrika zu schaffen sowie ihre Beschäftigungswirkung bestmöglich auszuschöpfen, wird die Privatwirtschaft mit Fördermaßnahmen unterstützt. Entsprechende Maßnahmen reichen von Finanzierungsangeboten wie Krediten und Zuschüssen, über Garantien, bis hin zur Beratung hinsichtlich technischer Aspekte oder zur Vernetzung mit inländischen Geschäftspartnerinnen und -partnern für Unternehmen. Es fehlt bisher nicht nur systematisches Wissen hinsichtlich der Wahrnehmung und Inanspruchnahme von Fördermaßnahmen durch die Privatwirtschaft, sondern auch empirische Evidenz insbesondere zur Wirkung der Förderprogramme. Zentrales Kriterium für die Bewertung einer Maßnahme, insbesondere für finanzielle Unterstützung, ist die sogenannte Additionalität, also die Frage, ob die staatliche Unterstützung ausschlaggebend für die Durchführung und/oder Ausgestaltung eines Projekts war oder ob das Projekt nicht auch ohne Unterstützung in derselben Form verwirklicht worden wäre (Stichwort "Mitnahmeeffekte"). Die Ergebnisse dieses Berichts basieren auf zwei neuen Datengrundlagen. Zum einen werden Daten zu Greenfield-Projekten aus einer konsolidierten Datenbank genutzt, die unser Forschungsteam durch die Zusammenführung verschiedener Datenbanken generiert hat. Diese Datenbank ermöglicht Einblicke in Trends in Greenfield-Investitionen in Afrika und ihre direkten Beschäftigungseffekte. Zum anderen haben wir deutsche Unternehmen zu ihren unternehmerischen Tätigkeiten und Investitionsprojekten auf dem afrikanischen Kontinent befragt, um das Beschäftigungspotenzial deutscher Investitionen und der Hebelwirkung öffentlicher Förderprogramme hinsichtlich dieser Investitionen und ihrer Beschäftigungswirkung besser zu verstehen. Dieser Bericht ist wie folgt aufgebaut: Wir präsentieren zunächst Trends in ausländischen Direktinvestitionen in Afrika und direkten Beschäftigungswirkungen, wobei wir relevante Daten- und Wissenslücken identifizieren. Dann beschäftigen wir uns mit deutschen Investitionen in Afrika und stellen die Stichprobe der Unternehmensbefragung vor. Anschließend werden die Beschäftigungswirkungen deutscher Investitionen genauer beleuchtet und Einblicke in die Rolle öffentlicher Fördermaßnahmen in der deutscher Entwicklungszusammenarbeit mit Afrika gegeben. Hier gehen wir insbesondere auf die Inanspruchnahme und Wirksamkeit der Fördermaßnahmen ein.