Verwaltungsverflechtung als "missing link" der Föderalismusforschung: Administrative Bewältigung der Flüchtlingskrise im deutschen Mehrebenensystem

Abstract

Im Zuge der Flüchtlingskrise sind in Deutschland zahlreiche Vollzugs- und Koordinationsprobleme im Bereich der Migrations- und Integrationspolitik zu Tage getreten und es kam zu einer partiellen Überforderung des politisch-administrativen Systems. Eine wesentliche Ursache für die beobachteten Defizite liegt in Problemen der Verwaltungsverflechtung (Überflechtung, Unterflechtung, Koordinationsmängel). Im vorliegenden Beitrag wird Verwaltungsverflechtung als ein "missing link" der Föderalismusforschung adressiert und als konzeptioneller Rahmen für die Analyse des Verwaltungshandelns in einer Krisensituation zugrunde gelegt. Die empirischen Ergebnisse zeigen, dass die gegebenen Kompetenzzuordnungen im Bundesstaat und das Prinzip des Verwaltungsföderalismus zu erheblichen Schnittstellenproblemen geführt haben, die die sektoren- und ebenenübergreifende Koordination erschwerten und Defizite im Verwaltungsvollzug nach sich zogen. Dadurch sind die potenziell mit Verflechtungsstrukturen verbundenen Kooperations- und Koordinationsvorteile bei der Bewältigung der Flüchtlingskrise nur bedingt eingetreten. Stattdessen haben sich in bestimmten Bereichen eher Verflechtungsnachteile ergeben wie Intransparenz, Doppelarbeiten und fehlende Verantwortung für den Gesamtprozess. Auf der Grundlage einer Analyse der Verwaltungsverflechtungen werden mögliche Gegenmaßnahmen wie Entflechtung, Neu-Verflechtung bzw. die Optimierung bestehender Verflechtungsstrukturen diskutiert.

In the course of the refugee crisis, numerous implementation and coordination problems in the area of migration and integration policy have come to light in Germany, and the politico-administrative system has been partially overstretched. One of the main reasons for the observed deficits lies in problems of inter-administrative relations. This paper addresses inter-administrative relations (Verwaltungsverflechtung) as a "missing link" in federalism research and uses it as a conceptual framework for analyzing administrative action in a crisis-situation. The empirical results show that the given allocation of competencies in the federal state and the principle of administrative federalism have led to considerable interface problems that have made cross-sectoral and cross-level coordination more difficult and have resulted in deficits in administrative enforcement. As a result, the cooperation and coordination benefits potentially associated with inter-administrative (multilevel and/or multi-sector) structures have materialized only to a limited extent in dealing with the refugee crisis. Instead, disadvantages of (overly or insufficiently) integrated inter-administrative structures have emerged, such as intransparency, duplication of work, and lack of accountability for the overall process. Finally, possible countermeasures and recommendations are discussed, such as institutional unbundling, integration/re-bundling and the modernization of existing inter-administrative settings.