Playing Both Sides: Belarus between Russia and the EU

Abstract

"This paper takes Belarus as a case study to consider patterns of cooperation and conflict between Russia and the EU in the “common neighbourhood.” It examines the ways that Belarus under Alexander Lukashenko has exploited competition between the EU and Russia to extract subsidies which have helped to sustain the regime. The paper begins by examining why Belarus’s relations with Russia have become characterized by cycles of conflict and engagement. Integration with Belarus represents an important part of Russia’s efforts to maintain regional hegemony. On the other hand, the relationship is also perceived as a burden which provides resources for the Belarusian regime’s survival with little benefit to Moscow. The contradictions of this approach have been further sharpened by the Customs Union. It is argued that Belarus has provoked further conflict with Russia by adopting an increasingly instrumental approach to integration. The assertion of loyalty or independence can be seen as a form of “sovereignty entrepreneurship,” which recalls the ethnic bargaining of Russia’s regions in the 1990s. When Russia has sought to reduce subsidies, Belarus has responded by threatening to diversify its foreign policy and seeks other partners. However, the inconsistencies of Lukashenko’s foreign policy mask a deeper continuity—the consolidation of Belarusian statehood and identity as an independent state. The dilemma for the EU—which has an interest in promoting Belarusian sovereignty—is that this has been conducted within the context of an authoritarian system. Both the EU and Russia are seeking to shape Belarus’s domestic normative environment. The implication of EU policy is that Belarus needs to discover (or recover) its European identity, which has been suppressed by its Soviet heritage and the current regime. The rational for integration with Russia is a common history and cultural affinities as part of a single Slavic civilizational space. Behind these competing approaches is an implied struggle for Belarusian identity which, because it is cast in terms of geopolitical choice, is liable to lead to polarization between Russia and the EU. In the long term, the consolidation of Belarusian statehood is likely to lead to further differentiation from Russia. However, the failure of the nationalist opposition to harness falling support for Lukashenko’s regime suggests that a change of government will not necessarily lead to the immediate “Europeanization” of Belarus. This suggests that the EU needs to re-calibrate its policy to be more sensitive to the needs of Belarusian society, rather than making it the object of broader strategic rivalries." [author's abstract]

"Diese Analyse nimmt Belarus als den Fallgegenstand zur Untersuchung der Muster von Zusammenarbeit und Konflikt zwischen Russland und der EU innerhalb der »Gemeinsamen Nachbarschaft«. Untersuchungsgegenstand ist die Art und Weise, wie Belarus unter Alexander Lukashenko die Konkurrenz zwischen EU und Russland genutzt hat, um Vorteile zu erhalten, die den Fortbestand des Regimes gefördert haben. Zu Anfang wird überprüft, warum die Beziehungen von Belarus mit Russland sich durch Zyklen von Konflikt und enger Bindung auszeichnen. Die Integration mit Belarus ist ein bedeutender Teil der russischen Bemühungen, die regionale Hegemonie aufrechtzuerhalten. Andererseits wird die Beziehung auch als eine Last gesehen, die dem belarussischen Regime überlebenswichtige Ressourcen bringt, bei nur geringem Nutzen für Moskau. Die Widersprüche dieser Vorgehensweise sind durch die Zollunion noch verstärkt worden. Es wird argumentiert, dass Belarus einen zusätzlichen Konflikt mit Russland dadurch provoziert hat, dass es Integration zunehmend instrumentell sieht. Die Bekräftigung einmal von Loyalität, dann wieder von Unabhängigkeit kann als eine Art von »Souveränitätsunternehmertum « angesehen werden, die an den »ethnischen Kuhhandel« der russischen Regionen in den neunziger Jahren erinnert. Sobald sich Russland darum bemüht hat, Subventionen zu verringern, hat Belarus darauf mit der Drohung geantwortet, seine Außenpolitik zu diversifizieren und sich andere Partner zu suchen. Jedoch verdecken die Unbeständigkeiten von Lukashenkos Außenpolitik nur eine tiefer liegende Kontinuität – nämlich die Konsolidierung der belarussischen Staatlichkeit und der Identität als eines unabhängigen Staates. Für die EU – die ein Interesse an der Förderung der belarussischen Souveränität hat – liegt das Dilemma darin, dass sich dieser Prozess im Rahmen eines autoritären Staates abgespielt hat. Sowohl die EU wie Russland bemühen sich darum, die innenpolitische Normenrahmen von Belarus zu formen. Die Folgerung der EU-Politik liegt darin, dass Belarus seine europäische Identität entdecken (oder wiedergewinnen) muss, die von seinem sowjetischen Erbe und dem gegenwärtigen Regime verschüttet worden ist. Die Begründung für die Integration mit Russland wiederum sind die gemeinsame Geschichte und die kulturellen Verwandtschaft als Teile eines einzigartigen slawischen Zivilisationsraums. Hinter diesen konkurrierenden Ansätzen verbirgt sich ein angedeuteter Kampf um die belarussische Identität, die, da sie in Begriffen einer geopolitischen Entscheidung gebildet wird, zu einer Polarisierung zwischen Russland und der EU führen wird. Auf längere Sicht wird die Festigung der belarussischen Staatlichkeit wahrscheinlich zu einer zusätzlichen Abgrenzung von Russland führen. Jedoch bedeutet der Misserfolg der nationalistischen Opposition, von der nachlassenden Unterstützung für das Lukaschenko-Regime zu profitieren, dass ein Regierungswechsel nicht notwendigerweise zu einer sofortigen »Europäisierung« von Belarus führen wird. Dies legt nahe, dass die EU ihre Politik neu ausrichten muss, um besser auf die Bedürfnisse der belarussischen Gesellschaft eingehen zu können, anstatt sie zum bloßen Objekt breiterer strategischer Rivalitäten zu degradieren." [Autorenreferat]